Sentencia A. 520/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-520/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

AUTO 520 DE 2025

 

Referencia: CJU-6333

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 007 Administrativo de Quibdó, Chocó y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente

         

AUTO

 

 I.            ANTECEDENTES

 

1.                 La causa judicial. El 12 de febrero de 2025, el señor Jackson Martínez Mayo, actuando como curador de la señora Sissy Mayo Perea, interpuso demanda ordinaria laboral contra la Unidad de Gestión Pensional (en adelante, “UGPP”) y el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP (en adelante, “FOPEP”) [1]. El curador solicitó que se declare que la UGPP y el FOPEP le adeudan a la señora Sissy Mayo Perea “1.705.261.535 millones de pesos moneda corriente” por concepto de mesada 14[2]. Fundamentó las pretensiones en que la señora Mayo Perea era docente del Departamento del Chocó y mediante resolución del 15 de abril de 2013[3] el FOPEP le reconoció la pensión gracia, la cual fue reliquidada mediante la resolución del 29 de mayo de 2018 de la UGPP[4]. Afirmó que hasta el año 2016 se le pagó a la señora Mayo Perea la mesada 14, sin embargo, “a partir del 2017 dicho pago fue suprimido sin que mediara un procedimiento administrativo”[5]. Asimismo, destacó que, según un certificado de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que se adjuntó con la demanda[6], la señora Mayo Perea prestó sus servicios como docente nacionalizado del departamento del Chocó. Así, entre el 13 de julio de 1979 y el 30 de septiembre de 2008, prestó sus servicios en Quibdó y estuvo la mayor parte del tiempo vinculada a la Secretaría de Educación Departamental del Chocó.

 

2.                 Postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El asunto le correspondió al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Quibdó. Mediante auto del 31 de enero de 2025[7], declaró su falta de jurisdicción sobre el asunto al considerar que la señora Mayo Perea “era docente al servicio del Departamento del Chocó” y, por lo tanto, “una servidora pública”. Argumentó que la prestación pensional de la accionante “tiene un carácter especial y no está contenida en el Sistema de Seguridad Social Integral regido por la ley 100 de 1993”[8]. Consideró que la controversia debía ser resuelta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque, de acuerdo con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 23 de julio de 2009 (rad. 35365)[9], la jurisdicción ordinaria laboral no es competente para conocer asuntos pensionales de personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio[10].

 

3.                 Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso correspondió al Juzgado 007 Administrativo de Quibdó. El 13 de febrero de 2025, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, “en materia de procesos ejecutivos, la competencia de los Jueces Administrativos (sic) se restringe a aquellos que tengan como base de la ejecución un título ejecutivo derivado de un contrato estatal o una sentencia de condena proferida por la jurisdicción contencioso administrativa, así como de las conciliación (sic) aprobadas en esta Jurisdicción y de los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública”. Destacó que en el caso sub examine “los documentos que se presentan como título ejecutivo son actos administrativos, derivados de un reconocimiento pensional[11]”. Fundamentó su posición en el auto 613 de 2021 de la Corte Constitucional, en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”).

 

4.                 Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a la Corte Constitucional el 20 de febrero de 2025[12]. Posteriormente, el 18 de marzo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 17 de marzo del mismo año[13].

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1.             Competencia

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.

 

2.             Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

6.                 La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 007 Administrativo de Quibdó y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral interpuesta por el señor Jackson Martínez Mayo, actuando como curador de la señora Sissy Mayo Perea, en contra de la UGPP y el FOPEP.  Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia para conocer las reclamaciones pensionales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.            Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15].

 

 

8.     La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

8.1.          Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (i) al Juzgado 007 Administrativo del Circuito de Quibdó y (ii) al Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad[18].

8.2.          Satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la demanda sub examine, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

8.3.          Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales enfrentadas expusieron razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

 

4.            Competencia en materia de reclamaciones pensionales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

 

9.                 En el auto 746 de 2021, la Corte Constitucional indicó que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las demandas sobre reclamaciones pensionales de personas que, al momento de causar la prestación, eran trabajadores oficiales o del sector privado. Asimismo, la Corte Constitucional precisó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las reclamaciones pensionales de personas que (i) tenían la calidad de empleados públicos, al momento de causar la pensión, y (ii) su administradora de la seguridad social es de naturaleza pública. Esto, con fundamento en los siguientes argumentos:

 

9.1.          El artículo 2.4 del CPTSS ^[19] establece que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, conocerá de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. De igual manera, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 prevé que “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados, por la Constitución o la Ley a otra jurisdicción”.

9.2.          El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de aquellos procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Así mismo, el artículo 105.5 del CPACA señala que dicha jurisdicción no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

9.3.          La Corte ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente para conocer de una reclamación pensional^[20]. Dicha regla se justifica en la necesidad de establecer un criterio objetivo que permita definir la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto.

 

10.             El régimen especial de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 prescribe que las reglas del Sistema Integral de Seguridad Social no se aplican a los “regímenes especiales”. Estos regímenes tienen como finalidad “conceder beneficios legales”[21] y otorgar una mayor protección en seguridad social a grupos determinados de trabajadores[22]. Lo anterior, en atención a las particularidades de las labores que ejercen, las contingencias y riesgos a los que se enfrentan y la importancia de las finalidades constitucionales a las que contribuyen[23]. Particularmente, el régimen de la seguridad social de los docentes afiliados al FOMAG, es un régimen especial regido por la Ley 91 de 1989.

 

11.             Sobre la naturaleza de la vinculación laboral de los docentes oficiales afiliados al FOMAG, en la sentencia C-741 de 2012 la Corte Constitucional señaló que “existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y las que (…) son propias del trabajo de los docentes oficiales, entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y típicas de entidades administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan previo concurso a través de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese tipo de servidores, según lo entiende la doctrina, uno de los que conforman el subgrupo de los empleados públicos”[24]. En el mismo sentido, en la sentencia SU-336 de 2017, la Corte Constitucional concluyó que, en tanto “los docentes oficiales no han sido ni podrían ser ubicados como parte de ninguna de las otras especies de servidores públicos, han de ser considerados como empleados públicos”[25].

 

12.             En el auto 604 de 2024 la Corte Constitucional conoció de un conflicto entre jurisdicciones entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, en una demanda en la que una docente oficial afiliada al FOMAG presentó una reclamación pensional. La Sala Plena concluyó que le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del asunto con base en el artículo 104.4 del CPACA, el cual señala que esa jurisdicción conoce de los procesos judiciales sobre la seguridad social de los servidores públicos vinculados mediante una relación legal y reglamentaria, cuando el régimen de la seguridad social es administrado por una entidad pública. En el caso concreto, la Sala Plena determinó que la pensión de la demandante fue reconocida en su condición de docente departamental y que su régimen era administrado por entidades públicas: la Fiduprevisora y Colpensiones.

 

5.            Caso concreto

 

13.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto que suscita la controversia sub examine. La Sala Plena considera que la demanda sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque (i) se trata de una reclamación pensional presentada por una empleada pública (ii) cuyo régimen pensional está administrado por una persona de derecho público. En primer lugar, la controversia tiene como objeto una reclamación pensional consistente en la solicitud de reconocimiento de la mesada 14 en favor de la señora Sissy Mayo Perea. En cuanto a la naturaleza de la vinculación laboral de la demandante, la Sala advierte que la señora Mayo Perea obtuvo la pensión gracia como docente adscrita a la Secretaría de Educación Departamental de Chocó, de acuerdo con el certificado de la historia laboral del FOMAG[26]. En tal sentido, la señora Mayo Perea causó su pensión en condición de docente oficial asimilable a una empleada pública, de acuerdo con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994[27] y con la jurisprudencia constitucional (párr. 11 supra). Finalmente, la pensión de la señora Mayo Perea está a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), el cual, fue creado como una “cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo”[28].

 

14.             La Sala concluye que se cumplen los requisitos para que el asunto lo conozca la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque (i) una persona de derecho público (Nación - FOPEP) administra el régimen de seguridad social aplicable a la accionante y (ii) la señora Sissy Mayo Perea causó su pensión en su condición de docente oficial asimilable a una empleada pública.

 

15.             En consecuencia, la Sala Plena concluye que en el presente caso le corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, ordenará remitirá el expediente CJU-6333 al Juzgado 007 Administrativo de Quibdó para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

16.             Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas que tengan por objeto la reclamación pensional de la mesada 14 de docentes oficiales afiliados al FOMAG, siempre y cuando su régimen pensional sea administrado por una entidad de naturaleza pública, conforme con el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 007 Administrativo de Quibdó y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Quibdó, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 007 Administrativo de Quibdó es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por el señor Jackson Martínez Mayo, actuando como curador de la señora Sissy Mayo Perea, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-6333 al Juzgado 007 Administrativo de Quibdó para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad.  

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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